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政闻社总务员马良等上资政院总裁论资政院组织权限说帖

来源:汗青网   作者:(清末民初)梁启超 马相伯 等   浏览人数 :678   发表时间: 2017-11-23

政闻社机关刊物《政论》

晚清立宪滥觞于1898年光绪变法之时;1901年,慈禧太后下诏变法,要“取外国之长”,“去中国之短”,开始实行“新政”,在经济、政治、教育、军事等方面进行了广泛而深入的改革,希图挽救濒临灭亡的清朝;1905年,清政府派五大臣出国“考察政治”;次年,五大臣先后回国,上书指出立宪有三大利:“一曰皇位永固,二曰外患渐轻,三曰内乱可弭”,建议进行“立宪”。光绪三十二年七月十三日(1906年9月1日),清廷颁布了《宣示预备立宪谕》。三十三年(1907年),改考察政治馆为宪政编查馆。八月,谕:“立宪政体,取决公论,中国上、下议院未能成立,亟宜设资政院,以立议院基础。派溥伦、孙家鼐为资政院总裁,妥拟院章,请旨施行。”1907年10月17日,政闻社在东京召开成立大会,会长虚置,只设总务员一名,请年近七十且有温和色彩的马相伯担任。梁启超虽未列入发起人名单,但是实际的幕后领导者。1908年2月,政闻社本部迁往上海。本文由梁启超起草,而以马相伯首署,与马相伯就任政闻社总务员之演说同刊于1908年4月10日在东京出版的《政论》第4号。发表时原文末注:“《政论》原案此说帖,联署人名,凡六百余人,适因资政院总裁伦贝子报聘日本,由马良君、徐公勉君、侯延爽君、隆福君在滨离宫呈递,名多不备载。”


呈为请厘正资政院组织权限,以宣示立宪之实,沥陈管见,敬祈钧鉴事。


窃惟我皇太后、皇上鉴宇内大势,知立宪政体为富强之源,屡颁明诏,实行预备;又知立宪政体之精神,在设立议决机关,以与行政机关相维系,乃首命设立资政院,而以殿下总其成。此诚致治之本,而举国臣民所欢抃以迎者也。比月以来,有诏命将院中章程,速行规定。以殿下望兼亲贤,公忠体国,重以幕府多才,济济翼赞,凡兹施设,当有成谟。惟是兹事体大,且属经始,泰山不择土壤,圣哲尚采刍荛,苟有所怀,安敢自隐?是甩怀献芹之愚,效记珠之助,率贡一得,希垂采焉。


谨案八月十三日上论,“立宪政体取决公论,上下议院,实为行政之本,中国上下议院,一时未能成立,亟宜设资政院,以立议院基础”等因。谕旨中明言上下议院,则今之资政院,实为将来上下两议院公共之基础。大哉王言!举国臣庶所当凛遵者也。考古今各国之议院,有行一院制者,有行二院制者。行二院制之国,其下院皆代表全国人民,以选举而成立;其上院则或代表特别阶级,或代表联邦地方,各缘其国情而异。若夫行一院制之国,则今已甚希。其有之者,亦必其合二院以为一院,而非于二院中,去其甲院而仅留其乙院也。今谕旨并提上下议院,则中国将来必当采二院制,早在圣明洞鉴之中,徒以草创伊始,诸事未周,不得不从权暂置一院云尔。苟能深绎圣训,则知外间所臆测,谓资政院仅为上议院之预备者,其疑可以立破。而将来上下两议院,皆由现今之资政院胚胎而成;现今之资政院,即当兼有将来上下两议院之性质。此实圣意所在,而不容或悖者也。既认定此宗旨,则今日资政院之组织权限,必当包涵将来上下两议院之组织权眼。持此为衡,庶可以副答明诏,而慰天下之望。今谨陈管见,分条说明,以备采择。


第一项谨将所拟资政院之组织,恭呈钧核。


谨案今之资政院,既合将来之上下议院而暂为一院,则欲资政院之组织完备,必当先将将来上下两院之组织,预为筹画。考各国之下院,皆由人民选举。其选举法虽小有差别,而大致则无甚异同。将来中国设下议院,但采其成法,稍加斟酌损益而已足,无甚困难之问题当费研究也。独至上议院之组织,则各国因其国情之差异,而大有径庭。举其大别,则有以上议院代表特别阶级者,如英国、日本之名为贵族院是也。有以上议院代表地方联邦者,如德国之参事院,由联邦之各国,比例其大小,而各派议员若干人;美国之元老院,每州不问大小,皆各举议员二人是也。大抵君主国之上议院,多用以代表贵族;联邦国之上议院,多用以代表地方。此其大较也。我国为君主国体,则第一法不可不采用,其理易明。又我国幅员辽廓,各省利害不同,虽非联邦,而第二法亦不可不略采。故将来上议院,必当会通英、德、美、日之制度,各采其长,而铸之于一炉。而今之资政院,亦当先含此意,以此一部分为上院之基础,而再加以人民选举之一部分为下院之基础,庶足以仰酬睿虑,而俯顺舆情矣。请将所拟组织法条举之。


一曰皇族议员宜分别设置也。


凡君主立宪国,皇室与国家,休戚相共,故恒以皇族列于上议院。日本之制,凡皇族年在十八以上之男子,照例作为贵族院议员。其余各君主国,大率由君主随时任命。考日本所谓成年之皇族,不过三十余人,故可以尽入院中,而毫无窒碍。我朝椒聊蕃衍,自红带子以上,皆系出天潢,而其数盖数十万。若采日本之制,势固有所不行,则不能不稍示限制。故将来上议院,当设皇族议员一种。凡皇族自贝子以上已成年者,即有为上议院议员之资格。其镇国公以下,有才德出众者,由特旨简派,不在此数。如是则尊崇国体之精神,庶可以永固。今资政院既为将来上议院之基础,则此项议员,必当先审定者也。


二曰蒙古、西藏议员必当设置也。


资政院者,大清帝国之资政院也,必须全帝国版图内皆有代表,然后其组织始完。查去年颁新官制资政院项内,东三省及内地各行省,皆有代表,惟蒙、藏缺如。侧闻彼中人民,颇有觖望,谓资政院为将来议院基础,今既见屏于资政院,则将来亦必见屏于议院可知。虽朝廷决无歧视之心,为举国所共信,然既有此嫌疑,即以资其口实。方今俄之于蒙,英之于藏,皆噢咻煦呕,市其欢心。俄国议院既开,蒙古人之在欧洲俄属者,皆有选举权。今我国家虽竭力怀柔,尚难保其心之绝无外向,而况可授之口实,以使之解体乎?窃查英国上议院,有爱尔兰贵族二十八人,苏格兰贵族十六人,僧侣贵族二十六人。我国之位置蒙、藏,正宜援兹成例。盖蒙、藏皆地广人稀,郡县之制,尚未施行,则下议院之选举,亦骤难措手。下议院既暂无一人以代表之,则上议院必当谋所以位置。而资政院既为上议院之基础,则当慎之于始,免使向隅。窃谓宜仿英国待苏、爱之法以待蒙古,令其各盟比例大小,各举一人或二三人为资政院议员;宜仿英国待僧侣之法以待西藏,举其喇嘛及噶伦卜、噶布伦、总堪巴等若干人为资政院议员。既示以朝廷大公无私之诚,即可以增其回首面内之感。此实所以固边圉而巩国基,不可不深留意者也。


三曰当别置钦选议员以待勋贤也。


考日本上议院,既有公、侯、伯、子、男五等爵之议员,复有所谓敕选议员者,凡有勋劳于国家及有学识者任焉。我国阶级制度,久已消灭,故五等爵之议员,势难仿行。


何以言之?盖今制,功臣自一等公至恩骑尉,都凡二十六级,皆爵也,每级相去不过一间,势不能有轩轾于其间。今使如日本之制,则三等男有此特别权利,而一等轻车都尉则无之,然三等男之视一等轻车都尉,仅差一级耳,而权利忽相去霄壤,岂得谓平?若一等轻车都尉有之,则二、三等轻车都尉,何以独无?二、三等轻车都尉有之,则骑都尉、云骑尉、恩骑尉何以独无?然则此二十六等爵者,苟有特别权利,则当倶有,若无之则当俱无。若于其中强分界限,或有或无,则无论以何级为界,而皆失袓宗颁爵之本意。今若使之俱有耶,则举国中云骑尉、恩骑尉,不知几千万,安能一一予以特权?且以事实言之,则调查选举,亦无从措手。然则俱有之说,既万不可行,而一有一无,非惟不合理论,抑亦深戾祖制。故将来中国上议院,除皇族及蒙古、西藏之贵族外,势不能别有所谓贵族阶级者存。非好与各国立异,实则历史上使然也。


然则前此及将来有勋劳于国家者,竟无特别优待之道乎?曰有之,则钦选议员是已。日本敕选议员之例,凡天皇认为有勋劳者得与焉。苟仿此以行,则简自帝心,前此勋裔,及后此翊戴中兴大业诸臣,皆可以特达拔擢,而举故旧不遗之实。即皇族自镇国公以下,亦可以结主知以邀此殊荣。而此项议员,又非徒限于勋劳者而已,其有学识者,亦得与选。故或有耆旧之臣,未膺爵赏者,或草莽贤俊,未被选举者,咸能别承天眷,列于议员。则上之皆可以劝懋功,下之复可以网遗逸,诚一举而数善备也。但各国通例,此项议员额数,皆有限制,亦宜采焉。


四曰宜令各省洛议局派出议员以为一省之代表也。


各国上议院之制,或以代表特别阶级,或以代表联邦地方,前既举其例矣。我中国既为君主国,又幅员极广,各省利害不同,必宜兼采二者之意,乃为尽善。今既有皇族议员,蒙古、西藏议员,钦选议员三项,以代表特别阶级,其以次当计及者,则代表地方之议员是已。


考各国上议院代表地方之制,各有不同,而美国为最善。美国凡分四十六州,每州举上议院议员二人,不论大小,皆同一律,故其上议院议员总数为九十二人。以外观论之,州有大小之分,员无多寡之异,似属不均,然按之实际,乃大不然。盖与下议院相剂,而适得其平故也。查美国最大之州如纽约,有七百余万人,其最小之州如尼和达,仅四万余人。下议院之选举,势不得不以人数为比例,则纽约州能选出议员百九十人者,尼和达州仅能选出一人,其偏枯可谓至极。使徒有下议院而无上议院,则尼和达州之利益,将永为纽约州所压制矣。故既有下议院以代表人数,则大州不至受亏;复有上议院以代表地方,则小州不至受亏。诚可谓斟酌尽善矣。


我国最大之省如四川,将及七千万人;最小之省如广西,不过五百万人;更小者如黑龙江,不过一百万人。将来下议院之选举,势不得不以人数为比例,则四川所举议员之数,当十四倍于广西,而七十倍于黑龙江,安得不谓之偏枯?故将来我国之上议院,必当兼采美国之制,每省不论大小,平均派出若干人,似属不易之法矣。资政院既为上院基础,此制即宜实行。今已奉明诏,令各省设立谘议局,其成立应指曰可待。谓宜令各省谘议局,就其议员中互选二人,为资政院议员。将来别立上议院,而各省谘议局或改为省议会,则亦由省议会互选若干人以人上议院,各省一律。如是则两院相剂,而举国无不平之患矣。


五曰宜以人民选举之议员为中坚也。


以上所陈四项议员,凡以备将来上议院之资格也。虽然,职等窃惟皇太后、皇上圣意,其所责望于资政院者,将以为上下两议院之基础,而非徒为上议院之基础云尔。然则资政院议员,略当以半数含上院之性质,以半数含下院之性质。然后立议院基础之明诏,乃得现于实。伏读屡次谕旨,一则曰大权统于朝廷,庶政公诸舆论;再则曰立宪政体,取决公论。夫所谓舆论公论何从表示?亦曰多数人民之趋向而已。多数人民之趋向,何从察见?则人民选举之议员,即其代表也。由此言之,则圣意所在,最注重人民选举,较然甚明。而资政院既兼为下议院基础,遍考各国之下议院,无不由人民之选举而成。苟缺此项,则设立资政院之真精神全失,非惟于宪政原理.相背而驰,抑且与皇太后、皇上之本意,大相剌谬。此职等所以不能不郑重审慎,而深望殿下主持终始者也。


谨案去年所颁官制草案,资政院议员第三种,由督抚保荐者六十六人。而督抚保荐,又必经学务公所、教育会、商会、地方自治局所等公举。是于保荐之中,仍寓选举之意。立法苦心,既为举国所共谅。虽然,以职等之愚昧,窃谓似此办法,必不能得舆论之实,而徒以滋舞弊之端,非别立选举机关以行之,恐无以答圣厪而慰民望也。何以言之?盖学务公所之设立,其议长议绅,由提学使指定,本非出自公举,以此为代表舆论之机关,其性质本已不符。是此制之不宜者一也。教育会、商会、地方自治局所三项,由人民自办,其性质与学务公所略有不同,借之为选举机关,似较妥适。然此三项之机关,各多未设立。若舍此外无他机关,则选举之事,势必不能普及。是此制之不宜者二也。且各省之教育会、商会、地方自治局所等,率皆设于省城,而与省城远隔之各府州县,能与其间者盖鲜焉。所选之人,即能代表省城之舆论,而决不能代表全省之舆论。是此制之不宜者三也。就令教育会、商会、地方自治局所,各府州县皆与其事,而为多数人所共同设立,然其所代表者,亦不过学界、商界、绅界之人,而地方多数之农民、工民,终无得与选举之事。我国以农、工立国,安可如此?今若原案,全付阙如。是此制之不宜者四也。况选举之权,虽属于此诸种团体,而保荐之权,仍属督抚;必经保荐,然后议员之资格成立。苟被选之人,为督抚所不喜,抑而不荐,则选举直同于无效。是此制之不宜者五也。有此五因,则此制之必当改订,似无待言。顾前此议官制案之王大臣,所以出于此者,殆以现在选举机关,未尝建设,不得已乃借旧有之团体以为用。此其苦衷,固当共谅。然按之理论,考之事势,既已万不可行,则改弦更张,似亦不容已。职等靟翠之愚,以为欲救此弊,惟有别置临时之选举机关而已。


考各国选举之制,有用直接选举者,亦名单选举,即由人民直接选出议员是也;有用间接选举者,亦名复选举,则选举分两次执行,先由人民选出选举人,再由选举人选出议员是也。两者各有短长,而其利害,则当按各国情形以为断。我国地广人众,即将来开设下议院,势固不能不用复选举。盖下议院议员之数,最多当不逾八百人。我国人数四万万,则约当以五十万人选出一员。而五十万人之所居,其面积当亘数百里,欲集一地以行选举,此殆必无之事,故吾中国必当用复选举制。非谓复选举之能优于单选举,而情势所限,实有不得不然者也。既明此义,则今者资政院之选举机关,即可遵此道而成立矣。


今请先定各省议员之额,略以五十万人选出一人为标准。则如黑龙江应选二员,广西应选十员,其不满一千万人之省,皆视此为推。其人多之省,则以累进法调剂之,如一千万人以上之省,每百万人增加一员;二千万人以上之省,每百五十万人增加一员;三千万人以上之省,每二百万人增加一员。如是则各省应选议员之数可以推定矣。次乃就各州县以定选举人之额。其不满十万人之州县,以五万人选出选举人一员;十万人以上之州县,每万人增加一员;二十万人以上之州县,每万五千人增加一员;三十万人以上之州县,每二万人增加一员。如是则每州县应设选举人之数可以推定矣。然后分两次选举。第一次责成州县,令将所属应有之选举人,分区选出。第二次则集各州县之选举人于省城,将其省应有之资政院议员选出。此选举人之一阶级,即所谓选举机关也。即所以代原章所指定之学务公所、教育会、商会、地方自治局所等团体而完其责任也。必如是,则所举出之议员,乃真能为代表国民舆论者,而于累次谕旨之精神,庶有合矣。


或疑此种选举,虽属至公,然现在人民程度尚低,选出之人,安能尽当?职等以为,若使此种机关所选出之人,无可以为议员之资格,则学务公所等团体所选出之人,亦应无可以为议员之资格。学务公所等团体所选出之人,既有可以为议员之资格,则此种机关所选出之人,亦应有可以为议员之资格。何则?人民固同是人民耳,既不因甲种选举法而程度忽然增高,自不能因乙种选举法而程度忽然低减。今王大臣所拟官制案,既认学务公所等团体之选举为可行,则其不以程度不足为病也甚明。何独于此复选举法而疑之?盖此复选举法之本意,实与原案所定无甚差别,不过彼则以少数人任意结合之团体为选举机关,此则以全体人民遵依法律而别建选举机关而已。彼尚私而此至公,彼有弊而此无弊。若夫人民程度一问题,则纯然超于两者之外。谓必如彼然后可,如此则不可,有是理耶?夫使人民直接选举议员,则其程度或虑不足,然既先由人民选出选举人,彼选举人,必其学识能秀于其县或其乡者也;再以此学识较秀之人选出议员,则其所选之员之程度,必不至太劣下,明矣!若语其实际,则将来学务公所等团体所拟选之人,当复选举时所选举者,决不出此数。不过出于彼则私,而出于此则公耳。


或疑中国现在人民程度,断不能行普通选举,不能尽人而有选举权,若行此法,则人民中孰为有选举权者,孰为无选举权者,不可不先为规定,而分别规定,实不易易,则此法虽善,似恐未能实行。职等谨案现今各立宪国,无论何国,断未有行绝对的普通选举者,必分别加以限制。其限制之法,或以财产为限制,必纳若干以上之国税,然后有选举权,是也;或以教育程度为限制,必曾受若干之教育,然后有选举权,是也。我中国草创伊始,用财产限制,则其鉴定也甚难;用教育程度限制,则其鉴定也较易。且以中国国情论之,用财产限制,则其缺憾甚多;用教育程度限制,则其缺憾较少。请言其故。盖用财产限制者,必以纳直接国税若干以上为衡。我国租税法未定,所谓直接国税者,不过地税一项。然自行一条鞭制以来,钱漕地丁,合并为一,人纳若干,无从稽核,所谓鉴定不易者也。此外更有一极大之窒碍焉,则京外各旗,向惟服兵役义务,无有田产,即从事耕屯者,庄地亦非其所有,率皆无税可纳,而甲省之人,或以游宦经商,入籍于乙省者,亦皆无钱漕丁役之户籍。若必用财产制限,则此两项之人,其选举权皆将剥夺,揆诸情理,岂得谓平?所谓缺憾甚多者此也。由此言之,则财产制限之制,必将来租税法大加改革之后,或可采行,而近今一二十年间,断无采用之理也明矣。除此以外,则惟有用教育程度制限之一法。考各国教育程度制限之制,有以能书姓名为及格者,有以能读宪法能解宪法为及格者。若采第二法,则每人而试验之,固不胜其繁;若采第一法,则凡成年之男子,皆许其投票,当投票时,必须自书姓名及所选人之姓名。苟不能书,则其选举权自然消灭。此则无待特别试验而自能鉴定者也。我国若以此为制限,则人民之能有选举权者,恐亦不过四分之一耳,其亦不失于滥矣。若及格者而能加多,则岂不益为国家之庆耶!


或疑此法惟人民程度极高之国,如美、法、德等乃行之,以今日中国而效颦,无乃躐等?不知财产制限与教育程度制限之异同,于一般之人民程度,可谓绝无关系。如谓有财产而多纳国税者程度必高,否则必劣,然则旗人之久在宦途,与夫游宦寄籍于他省者,其程度必当视拥有数亩薄田之田舍翁为尤逊,天下有是理耶?况我中国向以廉介为尚,古今贤哲,不名一钱者,往往而有,岂得以此而谓其程度之不足耶?彼用财产制限之国,大抵有其历史上之理由,非谓必如是乃为正鹄也。而我国行之,万万不宜,又既若彼矣,则舍彼取此,何不可之有?若谓仅以能书姓名为标准,则有选举权之人太多,而恐失之滥,此亦大不然。欧美、日本诸国,教育久已普及,而贫富相去悬绝,则用教育程度制限,其得选举权之人,必视用财产制限为加多。我国教育尚未普及,而中人之产尚伙,则用教育程度制限,其得选举权之人,视用财产制限应略相等,或且加少焉,而安有滥之为病耶?况今所拟用者,又为复选举制,而非单选举制。若使仅能书姓名之人直接选举议员,则虑其失当,犹之可也。今彼所选者,不过选举人耳,所选出之选举人,则必其教育程度,又高出于寻常数等者也。以此辈人而选举议员,而尚虞其程度之不足,则我国将永无开设议院之时矣。


大抵事理以历练而始明,智识以磨浚而愈启。日本当初开国会之时,其人民程度实未尝有以远过于我国之今日。国会既开,人民习于政治,程度亦即随之而升。若不畀与参政权,使人民与国家共休戚,则虽更阅十年二十年,而程度之无从加进,又可断言也。今既设立资政院,则亦就现今之人民以为资政院已耳。若托于程度不足,而废选举之制,则亦可托于程度不足,并钦选、互推、保荐之制而废之。盖选举固取材于今日之人民,即钦选、互推、保荐,亦不过取材于今日之人民。等是人民也,等是程度也,断无不足于此,而能足于彼之理。信如是也,则资政院岂不终无从成立,而皇太后、皇上屡次谆谆之训谕,岂不将弁髦视之耶?以殿下之明,其必能辨之矣。


或又疑以多数人民选出之议员,苟智识不齐,必当事杂言庞,以掣行政官之肘,而新政将有治丝而棼之虑。职等以为此亦可以无患也。若必汲汲虑此,则虽靡选举之制,而以原案所拟之钦选、互推、荐保诸员,组织资政院,其智识亦安能齐?其庞杂亦安能免?以云掣肘,即彼亦已有余。且不徒资政院为然也,即如都察院及京外各大员之专折言事,亦何尝不掣肘政府?若恶其掣肘,则资政院诚可不设,即都察院及各大员专折言事之权,亦当禁止。此其不成政体,岂待问矣?若以正当之理论言之,则资政院不过为议决机关,其权自有所限制,不容其侵人执政机关之范围,虽欲掣肘,其可得耶?且执政所行之政策,可以随时向资政院说明。使其政策而为国利民福耶?则当说明时,必能使议员了然明白,大生感动,而必得多数之赞成,即有少数人故持私意,欲与执政为难者,而执政理直气壮,侃侃与之辨难,彼终必折服于舌锋之下,苟欲始终强词夺理,而断无从得多数之附和。然则资政院只有为执政之后援,而何掣肘之有?若其政策而不为国利民福,坐是虽百端陈说,而终不能得多数之赞成耶?则政府亦当自反省而改之,庶可以报国家,而不辜皇太后、皇上之委任,此则《诗》所谓“他山之石,可以攻玉”,而非可以掣肘云矣。职等以为,今日之中国,徒以人民无参政权之故,故政府之设施,无从自白于天下,偶使人民有所负担,则群相疑以为厉已。又或内治外交,势处两难,而不得已之苦衷,不能予天下以共见,故局外嗷嗷责备,每不与局中情实相应。政府处此种地位,如衣败絮行荆棘中,动辄得咎,徒增其苦。诚使有代表全国之一议决机关,而政府遇事得向之伸诉说明,则为政府者,除非心迹暧昧,事不可以对人言,则或不乐有此耳,而不然者,堂堂正正,将所行之政策,大白于天下,以一扫局外之疑团,而永靖无稽之蜚语,台谏风闻攻讦之情弊可以息,人民飞电抗争之风潮可以免,为政府计,亦安有便于此者乎?夫以今日朝廷厉精图治,实行宪政,则自今以往,凡心迹暧昧不可对人之执政,其必不能受皇太后、皇上委任明矣。其公忠体国之大臣,则断不至以人民参政之故而掣其肘,反以人民参政之故而得行其志,此又事理之至易见者也。


或又疑由多数人民选举,则所选出者必多少年轻躁之徒,而于国家大计,恐将贻误。职等以为此亦过虑也。人民多数,皆属山野朴愿之夫,保守之性甚重,其所选者,必老成耆宿之士,未必皆为少年。此其不必虑者一也。即少年亦不能尽目为轻躁之徒。其轻躁者荡检逾闲,恒为乡里所不齿,决无从与选。少年而能与选者,必其稳重而较有学识者也。稳重而有学识之人,正国家之所宝,岂能以年少而薄之?此其不必虑者二也。况资政院之议员,又非徒有人民选举之一部分而已,此外尚有皇族议员、钦选议员与夫各省谘议局所派之议员,其人率皆老成而有阅历者。然则人民所选,就令有一二少年轻躁之辈滥厕其间,然其势甚孤,不足以扰全局。偶有轻率之建议,全体老成持重之人,可以矫正之。此其不必虑者三也。


由此言之,则人民选举一部分之资政院议员,实有百利而无一害。凡俗论之为种种疑难者,皆不过疑心生魅,苟深思之,当未有不涣然冰释者矣。夫以资政院为将来上下两院之基础,非有民选一部分,无以代表下议院之性质,则恪遵圣训,既不容不力求完善,而俗人所疑种种流弊,又实可以无虑,则以殿下之明,其必有以处此矣。若犹有设难者,不过谓现在户籍未经查明,区域未尝划定,骤行选举,恐生混杂云尔。然今者方颁明诏,令各省讲求统计,虽微资政院之选举,而调查户口之事,亦岂能更迁延不办?今趁此选举之机,敦促督抚州县,厉行斯业,则成效可以更速,岂不一举而两得耶?至划分选举区一事,则调查户口之后,饬各督抚督率州县,就旧有之团练、保甲诸局而损益之,其业本非甚难。数月之功,而此两事皆可就绪矣。夫事既关于国家大计,则虽稍繁难,犹当为之,而况并无所谓繁难者耶?职等为国家前途计,不避喋喋,谨以此举吁陈于殿下,伏乞殿下于拟定资政院章程时,始终坚持此议,则宪政巩固之基础,悉由殿下造之矣。


六曰行政官不宜多占议员之位置也。


资政院既为议决机关,按诸立宪政体三权鼎立之原理,自当与行政官不相杂厕。乃去年所颁官制原案,有由京官会推五十六人为议员之一条。此项议员,无论将来在上议院中,在下议院中,皆无可位置。求诸各国议院成例,更未之前闻。据法理以评之,自宜必在裁撤之列。惟草创伊始,或有不得已者存。且京秩甚多,以现在制度,并非人人皆有专掌,而其中通达治体之人,或较草莽为多,则留此一项,亦可从权。但其员数似宜略减。盖如职等所拟,则他种议员,其数已极不少,恐院中以人满为忧也。又此项议员若仍存留,则亦当示以限制。限制维何?曰四品京堂以上不得被选是也。夫官至四品京堂,则必有行政上之专责,与彼雍容揄扬之侍从,出入讽议之台谏,先后奔走之潜郎,固自有异,若复列于议决机关之资政院,则行政、立法两权混淆,殊失立宪之旨。且既由各衙门会推,苟为长官者不超然事外,则安有以属员而敢与长官争选举耶?势必至所被推者,尽属大学士、尚书、侍郎、丞、参,而小臣无一能厕其列。如是,则所谓会推者,亦不过一空名,而结果必将与原章之初意相剌谬也。此立限制之所以不容已也。


七曰议员员数不能太少也。


去年官制原案所拟资政院议员总数为百三十人。今以职等所拟,合各种议员计之,其数当在六七百人之间,骤视之,似觉其太多。虽然,资政院既为将来上下两院之总基础,以各国上下议院之总员数较之,则只见其少,而并不见其多也。考英国上院五百七十九员,下院六百七十员,都凡一千二百四十九员。日本上院三百六十余员,下院三百七十余员,都凡七百五十余员。其余各国,亦大略称是。我国幅员及人口,皆十倍于英、日,欲求代表之普遍,则议员亦当十倍于彼。今所拟之数,埒于日而逊于英,则全国中向隅之地向隅之民,当已多矣。若视此而尤减焉,则必顾彼失此,丝毫不能举代表国民之实,其毋乃非诏书中所谓公诸舆论之本意乎?


或疑议员之数既多,则俸给之额亦臣,今财政正竭蹶之余,何更堪此重负?不知各国议员,有有俸者,有无俸者。即有俸之国,其俸亦甚薄。如日本例,则每员岁俸,前此八百圆,今改为二千圆。我国若执其中,以一千圆为率,则虽八百名之议员,所费亦不过岁八十万。前此科举未废之时,每岁科场费及士子宾兴费,何止此数?今办立宪第一大事业,而乃靳此乎!况若为撙节财政起见,则虽仿英、德、意诸国例,议员皆不给俸,亦未始不可。如此,则薄予以来京川资、住京旅费,足矣。司农虽窘,岂其争此?故苟持此说而欲强减资政院员数者,亦不通治体之言而已矣。


综上所陈,有皇族议员,蒙古、西藏议员,钦选议员,各省谘议局所派议员,以为将来上议院之基础;有全国人民用复选举法所选出之议员,以为下议院之基础。如此,则规制略备,而于累次诏旨之精神,庶有当矣。将来分之为二院,可以收互相调剂之功,今暂合之为一院,可以得运用自如之效。以职等之愚,为资政院组织完善计,似无以易此。惟殿下垂采焉。


第二项谨将所拟资政院之权限,恭呈钧核。


谨案资政院之设立,既以为议院之基础,则凡将来议院所应有之权限,今之资政院皆当有之。盖必如是,然后能予之以练习之机,而使之知所以尽责任之道。恭绎八月二十四日上谕,谓使议员资格,日进高明,议院早日成立,端赖是矣。窃查各国议院,其权限之广狭,各有不同。我国将来议院之权限,固不能失诸太狭,亦不可失诸太广。今请参酌君主立宪国之制度,条陈其概,以资采择焉。


一曰宜有完全之立法权也。


前代学者之论宪政,本以三权鼎立为一要件。三权鼎立者,谓行政权属诸政府,立法权属诸议院,司法权属诸裁判所,而元首总揽之于上也。后此各国事实所趋,立法权固不能尽属于议院,而议院所有事者,亦非限于立法权。虽然,立法为议院一重要之职务,此固各国制度所从同也。今资政院既为议院之基础,则此最重要之立法权,其必不可缺矣。


查各国法律,皆经三种形式而成立,一曰提出,二曰议决,三曰裁可。提出权则政府及议院共有之。议决权则议院行之。裁可权则君主绾之。三者相须,而法律之效力以生。今案资政院官制原案第十二条开列应议事件,其第二项为新定法律事项,则资政院应有此权,原案已承认之。但其议决之权能如何,则未见规定。若新定法律事项而经资政院否决者,尚得谓之法律与否?原案盖浑囵未言。夫使当时编纂官制王大臣,认资政院之可决为法律成立必要之一要素乎?则章程必须声明,否则此权恐不能行,而往往被蹂躏也。若其认资政院之议决,非法律成立必要之要素乎?则虽否决,而法律之效力自在,然则多此一次交议何为者?是资政院果成赘疣,不如不设之为愈矣。


提出法案之权,各国通例皆政府、议院共有之。而资政院原章,亦未规定。惟其第二十七条云“资政院有自行提议事件,非有参议员三十人以上同意者不得开议”。此条所谓提议者,不知为提出法案耶?抑如日本所谓动议耶?若指寻常动议,则各国通例,有一人赞成已足。今限至三十人,毋乃太过?若指提出法案,则条文当加明了。若如原文,殊足令人迷罔也。夫寻常动议而必须三十人以上之赞成,其为无理,固不待问,即提出法案之事,限制亦不可太严。查日本每院议员总数,各三百六七十人,而其提出法案,不过得二十人之赞成而已足,是比例全员十六分之一耳。今如原章所定,资政院议员总额,仅百三十人,而每发一案,必须三十人以上之赞成,是比例全员三分之一也。各国通例,凡议员有过半数或三分之一列席,已可开议,以此例之,则百三十人之资政院议员,苟有七十人或四十人以上列席,已可开议。今欲提议一事,而必须三十人以上之同意,此何异必以列席议员过半数之同意,乃得提议也?则亦永夺其提议权而已。


今细推原章之意,似深不欲以法律议决权假诸资政院,而限制之惟恐不严者。度其理由,不过恐君主大权缘此旁落也,或虑其议决之失当而贻害国家也。


虽然,职等考之法理,按之情势,窃谓以完全之法律议决权付与资政院,其于皇太后、皇上之大权,实丝毫无所侵损。彼今世君主立宪国,曾未闻有以此为病者,何独于我而疑之?况我国先圣立教,恒勖厉居高位之人以虚己容物,成为义理,深人人心。我皇太后、皇上益励冲挹,不遗刍荛,凡前代专制君主专己凌人之弊,廓清净尽。以现在惯例论之,各种法令章程,从未闻有不经下问而中旨特发者,小则由军机大臣会议,大则内阁、六部、九卿、翰詹、科道会议。故法律经议决,然后发布,实可谓我国现行之成例。所稍缺者,则议决机关,未尝独立组织,故可决否决,无一定之标准云尔。然则自今以往,以议决权畀诸资政院,不能谓缘此而固有之君权蒙其损害,何也?我皇太后、皇上本不以此权自私,而一向皆公之于人,但前此仅公诸一二廷臣,今后则公诸代表全国臣民之资政院云尔。


若虑资政院议员程度不足,决议或生误谬,则前此之大学士、六部、九卿、翰詹、科道,其程度能高出于资政院议员之证据果安在?前此不靳于彼,而今兹乃靳于此,诚苦难索解也。况资政院议员,原有钦选之一部分,皇太后、皇上所认为有学识而可以语国家大计者,皆得领袖院中,为之主持。而尚何逾越常轨沮挠大计之足为患乎!又况各国通例,君主有解散议院之权,有不裁可法律之权,然则苟遇有不应议决而议决之法律,可行其不裁可权以防止之;遇有应议决而不议决之法律,可行其解散权以救正之。故职等以为采各国议院通行之常例,将完全之立法权付与资政院,实有百利而无一害也。


二曰宜有承认豫算权也。


查各国财政豫算案,有作为法律者,有不作为法律者,然无论作为法律与否,要必经议院之承认,然后施行。盖以国家财政,不外取之于人民,而人民为国家负担此财政,必须得其心悦诚服,然后取之也顺。而财政根本,不至动摇,意至美也。谨案资政院原案第十二条第三项,有议岁出入预算事项之权,可谓能深知其意。然资政院对于预算案,能有修正权与否?若其不承认,则政府必须撤回另制与否?一切皆未有明文规定。则资政院此权之不确实,亦与其立法权相等,甚非所以昭大信于臣民也。职等窃谓朝廷若不欲公此权于人民,则仍率前代故事,予取予求,惟以强制力使负义务,亦何不可,但人民能应之与否,应之而能无怨与否,则非所敢言耳。今既知此道之不可以久,而思以付诸众议,而众意之从违,无一定之效力,不过听政府一场报告耳。如此则与前此之仅出告示,复何所择?而谓其效果有以胜于前,恐难言矣。方今司农仰屋,疆吏呼庚,举国财政,将有濒于破产之势。今后欲植国基于不敝,其第一著手,即当以整理财政为本原。然非有代表民意之机关实行财政监督权,则亦终无整理之一日。稍通政治学理之人,当无不明此义者。故资政院承认预算权之必当确定,虽谓为中国存亡之所关焉可也!


三曰宜有参与条约权也。


各国宪法通例,其与他国缔结条约之大权,皆在君主或大统领。然如德、法、美、意诸国,则必须经议院之承认而始生效力。瑞士国则并缔约权亦归国会,而大统领不得与闻。夫议院之所以当参与缔约权者,何也?以条约既公布,则国民必须遵守,而与国内之法律,有同一之效力,其利害影响于人民者甚多。故国之元首,虽本有此权,然必经代表民意机关之承认乃行之,非徒以慎邦交,抑赖此以免贾民怨也。


我国以积弱既久,处列强胁迫之下,外交事项,最为困难。外人汹汹要挟,既无词以抵抗;国民嗷嗷怨嗟,复无术以谢责。试观近今数年间,其最劳执政之旰食者,何一非起自外交问题耶?今欲避内外之责言,免上下之交恶,则莫如仿各国成例,以参与条约权畀诸资政院,则自今以往,若遇外人无理之要索,可借国民后援之力以解其纷,而政府对外政策,或有不得已者存,亦可以将其理由大白于臣民,而不致以一身为集矢之的。然则此举者,在他国行之犹可缓,而在中国采之当尤急也。


四曰宜有上奏弹劾之权也。


各国之设立议院,非徒以参与立法而已矣,欲借公议舆论之力,以匡执政之不逮,使大臣无专擅之嫌,而皇室获磐石之安也。盖国家一切政治,待人而行,而人之贤否,至有不齐,非得人而监督之,恐难持久而无弊。其在各部属僚及地方官,常有政府长官以为之监督,则欲纵恣而末从,独至政府大臣,既为全国最高之官,更无地位能高于彼者以监督其上,借曰有之,则君主而已。然君主以一人高拱深宫,欲事事而监督之,无论势有不给,且察察为明,亦非治体。万一于大臣过举,有不及觉,则政治失当,人民将以怨大臣者而怨及君主,甚非所以保持尊严也。故各国既设议院以为代表民意之机关,则必予之以上奏弹劾执政之权,使之为君主之耳目,盖法之尽善者也。


我国旧制,设都察院,许其直言极谏,意盖在是。但都察院之言官,不过以一人之私意建言,则徇情隐庇及挟嫌攻讦之弊,两皆难免,往往荧惑耳目,使人主迷所适从。议院则合全国臣民种种阶级组织以成,而每建一议,必由多数取决。苟政府诚无阙失,而议员中有欲挟私嫌以行诬谤,决不能得多数之赞成,而弹章无由成立。若议员中有过半数赞成弹劾,则必政府之举措,确有不惬舆情之处,更岂宜壅于上闻?今资政院既为议院之基,则予以此权,诚属正当之举矣。


夫使执政之人,可以保其必无阙失,则并都察院亦可以不立,而列祖列宗所以必立都察院者,诚以深宫之监察,势不克周,而以耳目寄诸言官也。然与其寄耳目于一二人,而常滋流弊,何若寄耳目于多数人而永杜嫌疑?今以上奏弹劾权畀诸资政院,则为执政计,或有不利,而为皇室及国家计,则无不利;为罔上行私之执政计,或有所不利,而为公忠体国之执政计,则无所不利也。


或疑资政院议员,既有此权,则草莽轻躁之徒,恐不免滥用之以掣肘政府。虽然,以职等所拟,非徒有人民选举之一部分,而尚有皇族议员、钦选议员等之一部分,既用多数取决,则轻躁者虽欲妄为建议,而老成者必不漫为雷同。若各部分之议员,皆以弹劾为宜,则执政必有可弹劾之道明矣。况弹劾之权,虽在资政院,而采择与否,则仍皇太后、皇上断自圣裁。所弹劾而当也,则免黜执政,别择贤者;所弹劾而不当也,则解散资政院,更求正当之舆论。一人超然于上,如天地日月之无私,而进贤退不肖之权,仍握之于上,而非臣民所得妄干,如是则安有大权旁落之足为患乎?夫资政院之有此权,与都察院之有此权,其性质实无甚差异,不过彼私而此公,彼疏而此密耳,果何所惮而必靳此?


五曰资政院宜可以解散也。


查各国宪法,除美国外,其君主或大统领,皆有解散下议院之权。若议院与政府相持不下之时,或别任大臣,或解散议院,其权皆在元首。必如是,然后可以维持于不敝,而统一之效可见也。解散议院之理由安在?盖议院凡以代表舆论,然必为正当而有价值之舆论,始有益于国家。苟政府之政策,并无失当之处,而议院漫然反对之,则此舆论果为正当之舆论与否,盖未可信。故解散之使再选举,以觇民意之所存,法至善也。


查资政院官制原章,并无关于解散之规定,其为偶略耶?抑故阙耶?非所敢知。职等以为,苟资政院之决议,无一毫事实上之效力,则资政院之设何为?苟其决议而有效力,则与政府对抗之事,势不能免。使资政院而不能解散,将政府舍辞职外,无复一事之可办。故原章之缺此条,苟非欲削君主之大权,即欲灭资政院之效用,二者必居一于是。夫此二者,皆非我皇太后、皇上设立此院之本意明矣。


职等以为资政院当议决法律及豫算案时,或与政府意见相冲突,或对于政府而上奏弹劾。苟皇太后、皇上而以资政院之决议及上奏为可釆也,则饬下政府大臣,遵舆论以行;政府不欲遵行,则听其辞职。若皇太后、皇上而以资政院之决议及上奏为不足采也,则饬命再议,再议而犹持前见,则行大权以解散之。至其解散之法,则惟解散人民用复选举法所选出之一部分。其皇族议员,蒙、藏议员,钦选议员,各省代表议员等,可无庸解散,惟暂时停会,待再选举时,乃召集开议耳。盖各国通例,凡解散下议院时,则上议院暂行停会。今资政院既兼有上下两院之性质,则当解散时,惟行之于其一部分,最适当也。


六曰宜定有过半数议员列席即得开议也。


考英国之例,其上议院议员有三人列席,即得幵议;下议院则四十人列席,即得开议。德国上院,无规定之明文;其下院,则过半数列席,乃得开议。美国、法国、意国等,其上下两院皆过半数列席,乃得开议。日本则上下两院,皆以有三分之一列席,即得开议。综较各国,英国限制最宽,日本次之,其余他国,大抵同一。夫以英国限制如彼之宽,然犹常常以不满此数,不能开议,此其故可思矣。


査资政院官制原案第十八条云:“资政院非全院人数三分之二以上列席,不得开议。”按之各国皆无此例,惟议改正宪法案时,乃有之耳。我国臣民,对于政治上之热心,视各国尚有远逊,缺席之事,当所常有,苟必三分之二以上列席乃得开议,恐一会期中,其能开议之日,不及十之一。如此则资政院将成虚设矣。职等之意,谓能采日本制以三分之一为必要之定员,最上也,否则亦当釆各国通例,以过半数为必要之定员。如是则资政院始得以行其应尽之权,践其应尽之责矣。


以上所言,仅就资政院权限,举其荦荦大端,此外如资政院院内之自治,资政院议员言论身体之自由,皆权限中极切要者,去年所颁资政院官制原案,已略有规定,虽未甚周密,而大体亦既不谬,故不赘陈。


惟资政院既设立,则同时有一极要之事,不能不相因而至者,曰责任内阁之制是也。


所谓责任内阁者何?今世立宪君主国,必以君主无责任为原则。夫君主总揽一国之大权,何以能无责任?则以有内阁大臣代君主以负责任故也。内阁大臣何以能代君主负责任?盖每有诏敕及颁行一切法律,必经内阁大臣副署,然后施行,而政策苟有失当,则副署之大臣实任其咎。此种法理,虽至近今西国,乃大发明,而我国古制,实往往略含此意。如汉制有灾异,则策免三公,即大臣引责之意也。唐制不经凤阁鸾台,不得为敕,即大臣副署之意也。夫以一国之大,百僚之众,一切敷政,岂能保其尽无阙失?然政之有阙失,其咎必不在君主而恒在大臣,何也?虽极专制之君主,势固不能取一国大小政务而悉躬亲之,其究也,必假手于臣僚,而臣僚借君主之名以行,苟有阙失,皆得倭其过于君主,以自解免。人民见政治之有失,则以怨大臣者并怨及君主。君主代大臣受过,则革命之祸,所由不绝也。且在此种制度之下,虽有贤能之大臣,亦往往不能行其志。盖军机处与各部离立,无所统一,每事非互相推诿,则互相掣肘,苟有阙失,咸不任其咎,而推诏旨以为护身符。行政之所以种种丛脞,弊盖坐是。今欲更新百度,势不能不专其责成,效外国内阁之制,置一总理大臣,以统一各部。苟有失政,则全内阁之大臣,连带以负责任,庶功过皆有所归,而庶绩视此以为考成。各国设立内阁之本意,皆在于是。


虽然,我国人骤然闻此,必疑内阁大臣,权力如此其重,则将专横恣肆,无所防制,且大权下移,而国本将为之摇动。殊不知苟无议院,则此弊诚所不免,既有议院,则内阁大臣对于议院以负责任,民具尔瞻,岂能恣意妄为?且政治之责任,虽大臣负之,然任免大臣之权,仍君主握之。苟经议院之弹劾,失君主之信用,则其职立解,安有大权旁落之患,如前代之以权臣危国本者耶?


要之,君主势不能躬亲百事,而必假手于大臣,此专制国之通例也。非大臣代君主负责任,则必君主代大臣负责任。大臣代君主负责任,则遇有失政,君主易置大臣而已足。君主代大臣负责任,则人民府怨于君主,而大臣反逍遥于事外。为君主计,孰得孰失?宜何择焉。先圣有言:“为天下得人难。”自古圣明之君主,亦不外为国家得贤大臣,委以庶政而已。今立宪制度,任免大臣之权,常在君主,而万不听其旁落。惟以君主欲得贤臣也甚难。欲其常贤,莫若以民意为之标准,故曰:“民之所好好之,民之所恶恶之,此之谓民之父母。”责任内阁之制,则立议院以为代表民意之机关,而君主之任免大臣,常察此机关之趋向以行之。大臣苟欲固其位,非得人民之同情不可,欲得人民之同情,非黾勉以求国利民福不可。大臣而能黾勉于国利民福者,君主从而委任之,则所谓垂拱而天下治矣。泰西、日本诸国,所以君主保亿世之荣,而国家有磐石之安,其道皆坐是也。今中国当预备立宪时代,苟能正定资政院之权限,立责任内阁,使大臣对于资政院而负责任,则郅治之隆,亦可计日而待矣。


职等一得之见,是否有当?伏乞殿下垂察。◇


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为天地立心,为生民立命,为往圣继绝学,为万世开太平
振奋中国士林重拾修齐治平直道而行的乾乾情怀
推动华夏故土复现礼乐衣冠大行其道的郁郁人文
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